新形势下城投公司承接政府性项目的可行性分析

      作为城市化的重要推动者之一，城投公司多年活跃在地方城乡基础设施建设的一线。通过城投公司的融资建设大大地改善了地方城市基础设施，各地城市面貌焕然一新，这些成就大家是有目共睹的。

      城投公司多年来过度举债导致了大量地方政府的隐性债务而饱受诟病。地方政府债务的剧增可能会引发金融风险。

      因此国家制定了一系列文件来规范地方政府的举债行为，其中国发〔2014〕43号文明确规定要剥离地方融资平台的政府融资职能，之后若干个文件鼓励支持融资平台市场化转型。

     被剥离政府融资职能的城投公司如何依法合规来承接政府项目，业界还存在争议，我们就此来探讨分析城投公司如何承接政府性项目。

     （一）国家政策赋予了城投公司承接政府性项目的使命

      城投公司是中央和地方财、事权不匹配的产物，一直以来成为地方政府实施城建基础设施项目的重要抓手。作为地方政府出资的国有独资企业，在地方经济建设中发挥了举足轻重的作用，在今后还将继续发挥作用。

       城投公司多年来积累了相当数量的资产也承担了相应的地方隐性债务，政府积极引导城投公司市场化转型。

      这不仅是国家投融资体制改革的要求，也是地方政府化解债务和发展的要求，因此国家在政策上赋予了城投公司新的历史使命。

财政部财预〔2017〕50号文明确指出推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业。

      依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。

       国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：

       分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

       办发〔2018〕101号《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》指出：

       支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。

       （二）城投公司承接政府性项目是转型发展的要求

城投公司长期以来作为政府的融资平台，承担代政府融资和完成政府指令性建设任务的职能，缺乏经营决策自主权和市场竞争意识，这种模式不可为继。

新形势下，城投公司转型是大势所趋，市场化转型后的城投公司需要生存和发展，必然要靠主营业务来支撑。因此，一方面城投公司可以承接有现金流的项目增强自身的造血功能，产生经济效益。

另一方面城投公司作为地方政府的国有独资企业，有义务依法合规承接政府公益性项目，实现一定的社会效益。城投公司多年来在城市建设和运营方面积累了相当的经验，和政府部门有着良好的合作关系。

因此地方政府应该按照国家要求支持城投公司转型，要充分发挥城投公司优势让其依法合规承接政府项目，助力城投公司的转型发展。

      （三）城投公司通过承接政府性项目可以助力政府稳投资、补短板

        城投公司是克服经济逆周期的重要“法器”之一，城投公司在国家经济出现困难的时候可以发挥其应有作用。中共中央政治局会议指出当前经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露。

         因此中央提出了坚持稳中求进保持基础设施领域补短板的要求。随即国办发布了〔2018〕101号文，指出合理保障融资平台公司正常融资需求。

        说明在经济下行压力下，国家又再次以科学理性的方式来发挥地方城投公司在稳投资、补短板中的积极作用。城镇化的加快和城市基础设施的更新改造必然带来大量的基础设施投资，城投公司作为地方政府的国有独资企业。今后城投公司还将一如既往地服务于地方新型城镇化建设。

        新形势下城投公司承接政府性项目要注意的问题

       （一）注意处理好与政府的关系

        在合同关系里，城投公司和地方政府应该是平等的合作关系，地方政府和城投公司是甲方、乙方的关系。城投公司在承接政府公益性代建项目时，如果该项目既没有被纳入财政预算或者中长期财政规划，又没有其他还款来源时，城投公司要正确和政府就这类项目处理好关系，达成谅解意见。

        同时城投公司还要就代建项目和政府签订好合同，不能以会议纪要和领导批示作为代建依据。

       （二）注意规避新增政府隐性债务

        城投公司承接政府性工程项目要注意把握不得新增政府隐性债务的底线。针对没有收益的项目要向政府提出用一般债券来解决建设资金。针对有现金流、能做到自求平衡的项目可以考虑采取市场化融资或者发行专项债券的方式来解决建设资金。

        对于自身收益不足的项目可以请求政府发行专项债券和将不足部分纳入可行性缺口补助通盘考虑，而非盲目通过市场化融资来解决。

        政府作为出资人仅对城投公司的出资额承担有限责任，因此城投公司要注意政府和城投公司各自的责任和义务。民生类公益性项目是政府责任，其相应的项目建设支出费用必须纳入政府财政预算。

        （三）注意提升城投公司自身业务能力

         面对新的环境，一是要提高自身的专业性，尽快完善承接项目所需的组织机构和管理体系、充实必要的专业人员。

         二是要提高自身的法制意识，在合同的谈判、签订程序中应强化对合同条款的分析，明确合同相关方的权利、义务、违约责任等。

         三是加强对PPP、ABO、EPC等各类项目实施方式的学习，以备在承接具体项目时更好地参与谈判，提前规避政策风险、避免损失。

        （四）注意取得各项专业资质

         城投公司无论是进入传统建筑业市场还是参与名目繁多的PPP项目，绝大多数项目都对参与企业有资质的要求。城投公司既然作为市场主体参与市场竞争，就应该尽早获取企业的各项专业资质。

         前期可以通过包括不限于收购其他有资质企业、组成联合体、混合所有制改革等各种方式来解决，后期通过企业强化自身运作、引进人才逐步来取得所需资质。